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專家解讀創新和完善促進綠色發展價格機制:深入推進農業水價綜合改革

發布時間:2018-07-11 14:30     來源:央廣網   

推進農業水價綜合改革,促進農業節水和農業可持續發展,是堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力的新時期治水思路的必然要求,既是現實之需,更是長遠發展之要。近日,國家發展改革委印發《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(以下簡稱《意見》),提出要深入推進農業水價綜合改革,進一步明確了工作重點和政策要點,對指導各地加大工作力度、將農業水價綜合改革推向新的階段具有重要意義。

農業水價綜合改革意義深遠

首先,有利于保障國家水安全。我國水資源短缺,人均占有水資源量只有2100立方米,僅為世界人均水平的三分之一,按照國際標準,我國屬于中度缺水的國家,華北則屬于嚴重缺水地區。農業是我國用水大戶,占總用水量60%以上。在水資源十分緊缺的同時,我國農業水資源利用效率不高,粗放、浪費用水問題普遍存在,大水漫灌的灌溉方式仍普遍存在,農業用水跑冒滴漏問題嚴重。據統計,2017年我國農田灌溉水有效利用系數只有0.542,遠低于0.7—0.8的世界先進水平,節水潛力巨大。農業水價綜合改革以綜合手段提升農業用水效率,減少農業用水總量和強度,有利于緩解我國用水緊張的態勢,保障國家水安全。

其次,有利于維護國家糧食安全。糧食安全關系到國計民生,絲毫馬虎不得。水是支撐農業發展最重要的物質資源,水利是農業的命脈。長期以來,由于農業水價總體低于成本水平,農田水利工程運行維護經費難以得到有效保障。通過農業水價綜合改革,統籌價格和補貼,構建農田水利工程的良性運行機制,有利于從根本上破解農田水利工程“有人建、沒人管”的頑瘴痼疾,進而夯實國家糧食安全的水利基礎。同時,農業水價綜合改革通過設施節水、農藝節水、管理節水,在水資源稀缺的國情下,有利于用更少的水資源,生產出更多更好的糧食,提高糧食生產保障能力,這方面的成效在東北節水增糧、西北節水增效等工程的實施過程中已經得到證明。

第三,有利于推動農業供給側結構性改革。農業供給側結構性改革是農業發展面臨的重要任務之一,關系到農業高質量發展和可持續發展。農業水價綜合改革是農業供給側結構性改革總體部署的一部分。農業水價綜合改革的目標之一就是發揮水價的杠桿作用,引導農民節約用水,推動工程設施完善,優化調整農業種植結構。特別是在調結構方面,可以促進地表水過度利用、地下水嚴重超采等缺水地區適度調減高耗水作物面積,選育推廣需水少的耐旱節水作物,建立作物生育階段與天然降水相匹配的農業種植結構與種植制度。

改革要把握關鍵原則

2016年初,國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號),明確提出用10年左右時間,建立健全水價、水權、獎補和建管等機制,促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。隨后,有關部門緊密配合,各司其職,指導支持各地穩步推進農業水價綜合改革。各級政府積極落實改革主體責任,遵循因地制宜、試點先行的原則,以點帶面,積極探索,統籌機制建立和工程建設,逐步擴大改革實施范圍。據了解,截至去年底,全國近800個縣(灌區)開展了改革試點,改革實施面積累計達到5200萬畝以上,其中2017年新增3000萬畝以上,改革面積穩步擴大,探索形成了一批典型做法和經驗。試點區節水成效初顯,畝均節水約100立方米,灌溉周期平均縮短約20%。

此次《意見》是在國辦發〔2016〕2號文件的基礎上,立足于建立促進水資源節約的價格政策,進一步提出了深入推進農業水價綜合改革的要點,這些要點充分體現了推進改革的4個關鍵原則。

首先,多措并舉。農業水價綜合改革是一個系統工程,其重要特點就是統籌建立用水管理、工程建設和管護、農業水價形成精準補貼和節水獎勵等機制。通過機制,實現促進農業節水的作用,保障工程的建設和維護管理,有效避免了長期以來農田水利工程重建設輕管理的弊端,避免出現“短命”工程,促進農田水利工程可持續利用和管理,讓農田水利工程發揮長遠效益。《意見》提出,不僅要提高水價水平,還要健全水價制度,也就是全面實行超定額用水累進加價,并同步建立精準補貼和節水獎勵機制,體現了多措并舉、協同發力的原則。

其次,兩手發力。改革注重發揮政府和市場的協同作用,農業用水兼有商品和公共產品雙重特征,農業水價的制定,既不能完全靠市場調節,也不能完全靠政府補貼。完全靠市場,會造成農業水價過高,農民難以承受,對農產品生產和糧食安全有一定影響;完全靠政府補貼,會造成“福利水”“大鍋水”,用水效率低,也影響農田水利工程和水資源持續利用。《意見》明確提出,完成農業節水改造的地區,要充分利用節水騰出的空間提高農業水價,同時建好用好精準補貼和節水獎勵機制,總體上不增加農民負擔,切實保護農民合理用水權益,這都是堅持政府與市場兩手協同發力的具體體現。

第三,因地制宜。農業水價綜合改革遵循因地制宜原則,區分不同地區水資源稟賦、灌溉條件、經濟發展水平、種植養殖結構等差異狀況,結合土地流轉、農業經營方式轉變,尊重農民意愿,探索符合實際、各具特色的做法,有計劃、分步驟推進農業水價綜合改革。《意見》提出改革試點地區要將農業水價一步或分步提高到運行維護成本水平,有條件的地區提高到完全成本水平,充分地體現了該原則。

第四,以點帶面。由于我國地區發展不均衡,經濟、資源環境差異較大,《意見》在完成農業水價綜合改革任務方面采取了“區別對待”的方式,明確各方面條件相對具備的北京、上海、江蘇、浙江等經濟發達省份2020年底前率先完成,以及農田水利工程設施完善的缺水和地下水超采地區要率先完成,新增高效節水灌溉項目區、國家現代農業產業園要率先完成改革任務。這些地區的改革,將形成示范效應,帶動全國農業水價綜合改革向前推進。

以“啃硬骨頭”精神抓落實

農業水價綜合改革是一項系統工程,也是一項長期任務。農業水價綜合改革要進一步深化,涉及農民、政府、水利工程管理單位等多方利益,面臨的問題復雜多變,需要有“啃硬骨頭”的決心和毅力,不畏艱險,真抓實干,取得成效。

首先,統一思想認識,落實主體責任。農業水價綜合改革是農業節水工作的“牛鼻子”,事關重大、意義深遠。改革的方向和政策設計已經明確,關鍵要靠各級地方政府的落實。要充分認識深入推進農業水價綜合改革的重要性和緊迫性,落實主體責任,把深入推進農業水價綜合改革作為改革重點任務,積極推動落實。

其次,明確改革任務,細化實施方案。大中型灌區和小型灌區,渠灌區和井灌區,自流灌區和提水灌區,情況都有所不同,改革模式不可能千篇一律。各地具體的改革實施方案應該在頂層設計的基礎上,結合本地實際制定,實施方案要注重可操作性,明確到2025年前要完成多少改革實施面積,改革要達到哪些具體目標、采取哪些具體措施、以什么樣的方式來推進改革,只有明確了這些內容,改革的成效才是可預期的。

第三,統籌資金使用,完善考核機制。農業水價綜合改革需要資金的保障,工程建設需要資金,建立精準補貼和節水獎勵機制需要資金,各級政府在增加投入的同時,要對相關涉農涉水資金進行整合,提高資金的利用效率。新建、改擴建農田水利工程要統一規劃、統一建設標準,同步推進相關機制建立,特別是新增高效節水灌溉項目區、國家現代農業產業園。推進農業水價綜合改革的主體責任是地方政府,建議國家進一步完善農業水價綜合改革考核指標,并提高其在“糧食安全省長責任制”和“最嚴格水資源管理制度”考核中的分值,以加大考核力度,促進深化農業水價綜合改革。

第四,加強宣傳引導,鼓勵探索創新。農業水價綜合改革涉及農民的切身利益,社會高度關注。相關部門要加強政策的宣傳解讀引導,用通俗易懂的語言和農民易于接受的方式,有效傳遞水資源短缺的信號,準確闡述政策,選好典型、講好故事,生動形象地展示改革成效,營造良好的改革氛圍。農業水價綜合改革難度很大,要鼓勵試點地區大膽探索,充分發揮基層的首創精神,只要是符合改革方向,符合發展規律,符合本地實際,都可以大膽地試、大膽地改、大膽地探索,最大限度調動基層推動改革的積極性、主動性、創造性。同時,還要及時總結提煉,規范完善,在面上推廣。(本文來源:經濟日報 作者:中國農業科學院研究員、博士生導師 姜文來)


相關文件:

關于印發南寧市農業水價綜合改革2018年度實施計劃的通知南府辦函〔2018〕31號


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